公共危機中的政府協(xié)調(diào)

    公共危機中政府協(xié)調(diào)的工具是政府系統(tǒng)為協(xié)調(diào)矛盾、解決危機采取的方法、措施，概括地講包括行政手段、法律手段等。
 

公共危機中的政府協(xié)調(diào)：
       協(xié)調(diào)工具
　　公共危機中政府協(xié)調(diào)的工具是政府系統(tǒng)為協(xié)調(diào)矛盾、解決危機采取的方法、措施，概括地講包括行政手段、法律手段等。
行政手段。在我國的危機管理運作中，一般以行政協(xié)調(diào)為主。這是因為行政手段具有反應快、效率高、運作迅速的特點，能高效協(xié)調(diào)各系統(tǒng)之間的關(guān)系，及時處理危機。行政協(xié)調(diào)的特點包括四個方面：一是價值取向上強調(diào)理性和效率；二是權(quán)力配置上擴大并強化行政權(quán)力；三是法律責任上強調(diào)緊急征用，事后補償；四是組織結(jié)構(gòu)上強調(diào)統(tǒng)一指揮，層級節(jié)制。
　　法律手段。公共危機中政府應該承擔什么責任、應該采取什么樣的應急措施，法律應該有明確的規(guī)定。法律必須為區(qū)分常態(tài)管理和應急管理提供標準和界限，包括二者之間的轉(zhuǎn)換條件。同時，還要保證公共危機中行政行為的合法性。一方面，及時授予政府充足的國家緊急權(quán)力，以有效控制和消解危機；另一方面要依法規(guī)范行政組織的國家緊急權(quán)力，保證其使用于合法合理的目的。
　　其他手段。這是補充，主要包括經(jīng)濟手段和社會手段。經(jīng)濟手段主要是通過經(jīng)濟杠桿來協(xié)調(diào)各種關(guān)系、分配各種資源，包括政府采購、經(jīng)濟補償?shù)取Ｉ鐣侄问且环N柔性工具，主要包括教育、情感和心理方法等基本形式。
　    優(yōu)化政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的路徑
　　根據(jù)以上分析，優(yōu)化公共危機中政府協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)，需要做好三個方面的工作：
�。ㄒ唬﹥�(yōu)化制度創(chuàng)新能力
　　堅持公共利益至上，這是制度創(chuàng)新必須遵循的價值理念。“公共性與公共利益至上不僅從價值層面上規(guī)約著行政主體公共權(quán)力的運行，同時還為政府能力建設(shè)提供了方向指引。”{12}在公共危機的政府協(xié)調(diào)中堅持公共利益至上，可以約束國家緊急權(quán)力，防止其濫用。在公共危機中，行政人員和行政組織必須強化其自律性，堅持以人為本，把人民的利益放在首位，盡可能地把危機的損害降到最低限度。公共危機中政府協(xié)調(diào)的根本目標是保障公共安全和個體安全，這也是制度創(chuàng)新的目標訴求。只有堅持公共性、公共利益至上，防止公共權(quán)力的異化，在危機中才能公平、有效地整合、配置資源，提高危機管理的績效。
　　完善制度體系，提升創(chuàng)新能力。我國公共危機制度體系比較完善，各種應急預案比較齊備，但是涉及公共危機中政府協(xié)調(diào)的制度卻相當匱乏。一方面，地方與地方之間、地方與部門之間的協(xié)調(diào)制度匱乏；一方面，同時應對不同類型危機、同一危機的不同階段政府各系統(tǒng)如何協(xié)調(diào)聯(lián)動也沒有相關(guān)的制度規(guī)定。這兩個方面應是今后公共危機政府協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新的著力點。同時，要加強政府系統(tǒng)的制度能力建設(shè)。“制度能力建設(shè)是強化公共危機治理效果的重中之重。它主要集中在規(guī)范制度、監(jiān)管制度、問責制度和信息披露制度等方面。”{13} 制度能力建設(shè)本身是優(yōu)化政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的必然選擇。
�。ǘ﹥�(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整能力
　　權(quán)責結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。公共危機中，要通過建立分權(quán)模式和問責制約束國家緊急權(quán)力。要在保證政府系統(tǒng)核心結(jié)構(gòu)一定程度集權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)部、政府與社會之間的合理分權(quán)，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府協(xié)調(diào)。“在政府的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系上，真正的分權(quán)牽涉到將職責和資源，特別是決策的權(quán)力下放給獨立、自治的下級政府或地方政府。” 要給予地方政府充分的自主權(quán)，同時建立完善的官員問責體系，使地方政府和行政人員保持壓力，保證國家緊急權(quán)力的合法行使。公共危機中，要發(fā)揮政府系統(tǒng)的主導作用，并鼓勵NGO、企業(yè)、公民等多元主體參與，提高公民社會自我保護和發(fā)展的能力。要堅持公共利益至上的價值理念，塑造全體社會成員共同的價值觀，形成社會合力。
　　組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。組織結(jié)構(gòu)是政府協(xié)調(diào)的載體，一方面要建立全國統(tǒng)一的公共危機政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職能是負責公共危機政府協(xié)調(diào)方面的制度建設(shè)和平臺建設(shè)，在預防和處置危機的過程中整合各區(qū)域、各部門的自主行動，形成各地方、各部門之間資源共享、信息互通、協(xié)同合作的整體格局。一方面要以既有層級結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)行政關(guān)系，提升信息資源的整合能力。政府系統(tǒng)要制定合適的策略，調(diào)節(jié)各方面之間的關(guān)系，緩和各部分的矛盾；規(guī)定各自的職責權(quán)限，做好分工協(xié)作；制定工作預案和計劃，進行妥善安排，保證各方面的有序協(xié)調(diào)。
　（三）選擇與優(yōu)化協(xié)調(diào)工具
　　選擇與優(yōu)化協(xié)調(diào)工具必須堅持多樣性與效益性的統(tǒng)一。協(xié)調(diào)工具是危機管理中政府協(xié)調(diào)的手段與途徑，是協(xié)調(diào)目標與績效之間的橋梁。在公共危機政府協(xié)調(diào)中，行政手段占主導地位，這可以保證政府協(xié)調(diào)的效率，但是行政手段要有法律約束，依照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序?qū)嵤�。針對公共危機的不同階段或不同協(xié)調(diào)內(nèi)容還要綜合運用法律手段、經(jīng)濟手段和社會手段，以約束國家緊急權(quán)力，激發(fā)全社會的積極性，減少行政協(xié)調(diào)的阻力，提高危機管理的績效。
　　危機事件頻仍，危機管理不可或缺。政府是危機管理的核心主體，因此，政府系統(tǒng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動成為影響危機管理績效的關(guān)鍵。我們建構(gòu)了一個分析公共危機中政府協(xié)調(diào)聯(lián)動的宏觀框架，包括政府協(xié)調(diào)系統(tǒng)、政府協(xié)調(diào)類型和政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。這一宏觀框架，一方面豐富了危機中政府協(xié)調(diào)的理論分析，另一方面也將會推動危機中政府協(xié)調(diào)的實踐操作，為探索優(yōu)化政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的路徑提供方法論指導。